Katholisches Büro Erfurt zur Frage von Volksbegehren und Volksentscheiden in Thüringen

Dokumentation der

Stellungnahme des Kommissariates der Bischöfe in Thüringen
zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Freistaates Thüringen (Gesetz zur Stärkung der Rechte der Bürger)
Gesetzentwurf nach Artikel 82 der Verfassung des Freistaates Thüringen
Volksbegehren "Mehr Demokratie in Thüringen" - Drucksache 3 / 1449 -
im Rahmen einer öffentlichen Anhörung vor dem Justizausschuss des Thüringer Landtages am 07. Juni 2001

1. Rückblick

Bereits im Herbst 1990 wird durch die Kirchen eine gemeinsame Arbeitsgruppe eingesetzt, die die Entstehung der Thüringer Verfassung begleiten soll.
So werden im April 1991 allen Fraktionen des Thüringer Landtages Empfehlungen und Vorschläge der Kirchen für eine Verfassung übergeben, die jedoch noch keine Aussagen zu plebiszitären Elementen einer Landesverfassung beinhalten.
Nach Vorliegen der fünf Entwürfe der Fraktionen des Thüringer Landtages erstellt die Arbeitsgruppe im Juni 1992 eine vorläufige Stellungnahme der Kirchen, in der es zu den vorgeschlagenen Plebisziten heißt:

    "Ausgehend von der Tatsache, dass eine Landesverfassung nicht gegen tragende Prinzipien des Grundgesetzes verstoßen darf, ferner die langjährige positive Erfahrung mit dem Grundgesetz beobachtend, halten wir die Beibehaltung des Vorranges der repräsentativen Demokratie für sinnvoll. . . .
    Wir befürworten die Aufnahme eines Volksentscheides über die Verfassung selbst und halten die Aufnahme der Möglichkeit des Volksbegehrens für empfehlenswert. . . . Wir raten jedoch zu einer genauen und vorsichtigen Interessenabwägung bei der Möglichkeit des Volkes als gesetzgebende Gewalt, nicht zuletzt auf Grund der in Europa wachsenden Zahl von Anhängern radikaler Gruppen . . .".


Ungefähr zeitgleich ist in einem Kommentar zum "Hofgeismarer Entwurf" zur Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid zu lesen:

    "Würde man an einer kurzschlüssig verstandenen Bürgerfreundlichkeit die Quoren für alle Stufen der Volksgesetzgebung niedrig ansetzen, käme es entsprechend häufig zu Volksentscheiden, deren Legitimität jedoch alsbald inflationär entwertet würde. . . .
    Dem gegenüber folgt der "Hofgeismarer Entwurf" zunächst insoweit der klassischen Lösung, als er innerhalb des dreistufigen Verfahrens von Volksantrag, Volksbegehren und Volksentscheid die schwierigste Hürde - bildlich das steilste Wegstück - dem mittleren Verfahrensabschnitt zuordnet. Die hier zu fordernde Zahl von Unterschriften muss so bemessen sein, dass sie zwar erreichbar bleibt, aber nur von einem solchen Begehren, das ein breites gesellschaftliches Bedürfnis artikuliert . . .". (Brennpunkt - Dokumentation Nr. 12, Stiftung Mitarbeit, Bonn 1991, S. 14f)


Im Rahmen der öffentlichen Anhörung im Mai 1993 zum Gesetzentwurf der Thüringer Verfassung verzichten die Kirchen in ihrer gemeinsamen Stellungnahme auf die Behandlung der vorgeschlagenen Plebiszite.

2. Zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Freistaates Thüringen - Drucksache 3 / 1449 -

2.1 Vorbemerkung

Grundrechte und Gewaltenteilung sind konstitutive Elemente der Demokratie. Eine Verfassung bzw. jede Verfassungsänderung müssen sich an diesem Maßstab messen lassen.
Einen verfassungsrechtlichen Maßstab bietet mit Artikel 83 Absatz 2 die Thüringer Verfassung selbst, nach der eine Änderung grundlegender Vorgaben unzulässig ist.
Darüber hinaus ist zu fragen, inwieweit die vorliegenden Vorschläge zur Änderung der Verfassung dazu beitragen, dass sich eine Volksgesetzgebung am allgemeinen Interesse orientieren und am Gemeinwohl ausrichten kann bzw. sich nicht einfach durch partielle Interessen kleiner Gruppen instrumentalisieren lässt.
Nicht zuletzt sollte bedacht werden, dass die Thüringer Verfassung als jüngste Landesverfassung vor 7 Jahren endgültig in Kraft getreten ist und damit erst ein kurzer Erfahrungszeitraum mit den zur Änderung vorgeschlagenen Regelungen vorliegt.

2.2 Zu Artikel 68 Absatz 3 - Bürgerantrag

Die Neufassung des Bürgerantrages, der nicht Bestandteil der Volksgesetzgebung ist, trägt unter Wegfall der Flächenklausel und Senkung der Unterschriftenzahl zur politischen Partizipation des Bürgers bei und ist mit der Thüringer Verfassung, insbesondere mit der Ewigkeitsgarantie in Artikel 83 Absatz 3 vereinbar.

2.3 Zu Artikel 82 Absatz 3 und Absatz 6 Satz 2, Halbsatz 2 - Volksbegehren und Volksentscheid über einfache Gesetze und Fristverlängerung des Volksbegehrens

Die plebiszitären Mitwirkungsrechte sollten unter Beachtung des Vorranges der parlamentarischen Demokratie dazu dienen, das parlamentarische System zu ergänzen und auch auf diesem Weg Partizipation der Bürger zu ermöglichen.
Ein Parlament wird durch Wahlen unter Beachtung der 5%-Hürde demokratisch legitimiert. Auch Volksbegehren und dessen Initiatoren müssen sich durch eine bestimmte Zustimmungshöhe, die Quoren, legitimieren. Die Quoren sollen eine marginale Unterstützung weitgehend verhindern, jedoch das Volksbegehren nicht unmöglich machen. Entscheidend ist dabei eine Verallgemeinerungsfähigkeit und ein auf das Gemeinwohl zielendes allgemeines Interesse der Anliegen eines Volksbegehrens. Entsprechende Quoren müssen sowohl den Vorrang der parlamentarischen Demokratie als auch den nicht aktiv werdenden Bürger schützen.
Aus kirchlicher Sicht verletzen das vorgeschlagene 5%-Quorum für das Volksbegehren in Verbindung mit der Fristverlängerung und der einfachen Mehrheit der abgegebenen Stimmen beim Volksentscheid die genannten Grundsätze. Auch wenn in anderen Bundesländern bisher keine negativen Erfahrungen mit vergleichsweise niedrigen Quoren vorliegen, sollten die genannten Gefährdungen ausgeschlossen werden. Angemessene Quoren für die Plebiszite tragen zur Stabilität und Handlungsfähigkeit der parlamentarischen Demokratie auch in gesellschaftlich kritischen Phasen bei.

2.4 Zu Artikel 83 Absatz 2 Satz 2 - Volksentscheid über eine Verfassungsänderung

Der schwierige und lange Weg der Entstehung der Thüringer Verfassung hat zu einem parteien- und gruppenübergreifenden Konsens geführt. Mit dem Volksentscheid über die Verfassung am 16. Oktober 1994 hat sich die Mehrheit der Stimmberechtigten für die Annahme der Verfassung ausgesprochen. Um den gegenüber einem einfachen Gesetz erhöhten Bestandschutz der Verfassung zu gewährleisten, kann der Landtag nur mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder die Verfassung ändern. Zur Gewährleistung eines breiten gesellschaftlichen Konsenses und zur Wahrung des erhöhten Bestandsschutzes sollten Volksentscheide über Verfassungsänderungen weiterhin von der Mehrheit der Stimmberechtigten getragen werden.

Der im Gesetzentwurf vorgeschlagenen Senkung der Quoren für das Volksbegehren und für den Volksentscheid über verfassungsändernde Gesetze kann nicht zugestimmt werden.

2.5. Zu Artikel 82 Absatz 2 - Volksbegehren mit Auswirkungen für den Landeshaushalt

In der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur Volksinitiative "Schule in Freiheit" in Schleswig-Holstein vom 03. Juli 2000 heißt es:

    "Diese Beurteilung von Funktion und Zweck des verfassungsrechtlichen Haushaltsvorbehalts gegenüber der Volksgesetzgebung wird von den Verfassungsgerichten der Länder, soweit sie sich mit der Frage haushaltswirksamer Volksgesetzgebung entsprechend dem jeweiligen Landesverfassungsrecht befasst haben, geteilt." (BVerfG, 2 BvK 3/98, S. 9, Nr. 93)


Weiterhin führt das Bundesverfassungsgericht in der gleichen Entscheidung aus:

    "Haushaltswirksame Entscheidungen sind komplexer Natur, die ein plebiszitäres "Ja" oder "Nein" weitgehend ausschließen. Sie sind durch zahlreiche, kaum veränderbare Eckwerte wie Personalkosten, außerbudgetäre Gesetze etwa in Gestalt sozialstaatlicher Leistungsgesetze und vertragliche Bindungen vorbestimmt. . . . Vor diesem Hintergrund wird es dem Volksgesetzgeber häufig schwer fallen, die finanzielle Tragweite gesetzgeberischer Entscheidungen in vollem Umfang zu ermessen." (BVerfG, 2 BvK 3/98 S. 8, Nr. 90)


Gestaltung, Beratung und Verabschiedung haushaltsrelevanter Gesetze, insbesondere des Landeshaushalts, ist die zentrale Aufgabe des Parlaments, das für seine Entscheidungen auch die Verantwortung tragen muss.
Gegen die im Gesetzentwurf möglichen Volksbegehren mit Auswirkungen auf den Landeshaushalt werden an dieser Stelle folgende Bedenken geltend gemacht:

  • Die Verantwortung für Entscheidungen durch haushaltsrelevante Volksgesetzgebung kann nicht zugeordnet werden.
  • Finanzpolitische Gruppeninteressen kämen am Parlament vorbei - ohne die distanzierte und unabhängige Beurteilung ihrer Gemeinwohlverträglichkeit durch den Gesetzgeber - zum Tragen und zur gesetzlichen Wirksamkeit.
  • Aus guten Gründen bestehende haushaltsrelevante Regelungen für Minderheiten könnten durch populäre Forderungen kleiner Gruppen mittels der im Gesetzentwurf vorgeschlagenen Ausgestaltung der Volksgesetzgebung verändert werden.Dazu erklärt der Bayrische Verfassungsgerichtshof über die Zulässigkeit von Volksbegehren zur Änderung der Verfassung am 31.03. 2000:"Bei Gesetzesinitiativen mit finanziellen Auswirkungen ist es erfahrungsgemäß nicht schwierig, aus den Reihen der unmittelbar betroffenen Interessenten die erforderliche Zahl von Unterschriften zu erhalten. Auf diese Weise kann verhältnismäßig leicht erreicht werden, dass ein Teil des Volkes zu ungunsten eines anderen Teils über die Verteilung von Steuermitteln oder wirtschaftlichen Lasten entscheidet, besonders, wenn der belastete Teil des Volkes eine Minderheit darstellt oder wenn der Mehrheit des Volkes die betreffende Frage aus irgendwelchen Gründen, z. B. persönlicher Nichtbetroffenheit, gleichgültig ist. . . ." (BayVerfGH in BayVBl. 2000, 397 (400))


Ü;ber die dargelegten Bedenken hinaus bestehen Zweifel, inwieweit Initiatoren und Befürworter eines Volksbegehrens die "Erfordernisse des gesamtgesellschaftlichen Gleichgewichts" kompetent beurteilen können.

Fazit:

    Dem vorliegenden Gesetzentwurf, der im Zusammenhang betrachtet werden muss, kann aus kirchlicher Sicht nicht zugestimmt werden.

    Es wird empfohlen, im Interesse unseres Gemeinwesens und unter Beachtung der abgegebenen Stimmen für das Volksbegehren in sensibler und ausgewogener Art und Weise nach Wegen für eine geeignete Fassung der direkten Partizipation der Bürger im Prozess der politischen Willens- und Entscheidungsfindung zu suchen.

    Auch wenn eine wichtige Frage der Gesellschaft nicht zuerst oder nicht offen genug im Parlament angesprochen wird, sondern sich außerhalb der Volksvertretung artikuliert, sollten sich außerparlamentarische Bewegungen als Ergänzung des parlamentarischen Systems verstehen, damit der Vorrang und die Vorteile der mittelbaren Demokratie weiterhin erhalten bleiben.

Erfurt, 31.05.2001

Ordinariatsrat Winfried Weinrich
Leiter des Katholischen Büros

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